关于公共卫生安全危机事件金融应对的长效机制探索

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关于公共卫生安全危机事件金融应对的长效机制探索

作者：省政府参事室特约研究员 省文史研究馆馆员 曾昭才

公共卫生安全危机事件是指突然发生、造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体不明原因疾病、重大食物中毒以及其他严重影响公众健康的事件所造成的危机。它们具有突发性、非预期性、原因多样性、危害直接性、发生隐蔽性、紧迫性、影响范围大和危害性十分严重等特点。

今年新冠脑炎疫情就是一场重大公共卫生安全危机事件。在有效的联防联控机制下，我国本土新冠肺炎疫情传播基本阻断，防控形势逐步向好。但当前，全球范围内的疫情蔓延之势仍在升级，我国也存在一定境外输入风险。从长远看，突发公共卫生安全危机事件日益频发，需要从各个方面建立应对长效机制。2020年2月21日，在中共中央政治局召开研究新冠肺炎疫情防控工作会议时,习近平总书记指出：既要立足当前，科学精准打赢疫情防控阻击战，更要放眼长远，总结经验、吸取教训，针对这次疫情暴露出来的短板和不足，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，该坚持的坚持，该完善的完善，该建立的建立，该落实的落实，完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。

金融作为现代经济的核心。经济决定金融，金融反作用于经济，金融是经济的稳定器。在今年疫情防控阻击战中，我国金融业发挥了有效的金融杠杆作用，但也暴露出一些在参与社会治理工作中的不足。如何提升重大传染病风险管理能力，深度融入重大公共卫生安全危机事件的应急机制，进一步维护经济社会稳定发展，这是疫情给我国金融业带来的深刻思考与启示。

为了研究关于公共卫生安全危机金融应对的长效机制，今年以来，我们先后赴广东、西藏等省市和长沙、株洲、怀化、岳阳等地市进行考察调研。同时，在省会召开了各金融机构的调研座谈会。现将有关情况报告如下：

一、重大公共卫生安全危机事件的发展趋势

健康问题无国界，随着全球化的发展，人类社会、微生物界、自然环境和人类行为不断变化，这一切都使未来中长期全球公共卫生安全形势面临前所未有的挑战，如何建立公共卫生安全危机事件的应对长效机制更加必要、更加重要，也更加紧迫。

(一)突发公共卫生安全危机事件的日益频发，凸显建立长效应对机制的必要性。从国际看，从20世纪上半叶的鼠疫、霍乱、结核病等传染性疾病，到进入新世纪后的口蹄疫、疯牛病、SARS、禽流感、猪流感、埃博拉疫情、日本福岛核电站核泄露等，突发性公共卫生安全危机事件频繁发生，给公共卫生和人群健康带来严重的挑战。从国内看，现阶段我国正处于经济转轨、社会转型的变革时期，居民的生产生活习惯短期难以改变，现代社会交通便利,人员流动频繁,可能会造成急性传染病远距离传播，加之病原微生物不断变化，在今后一段时期内,突发公共卫生安全危机事件还可能发生。

(二)突发公共卫生安全危机事件对国家战略安全、经济社会稳定的冲击，凸显建立长效应对机制的重要性。由于疾病传播无国界，传染性疾病的发生和造成的危害往往难以预料，传染性疾病社会传播后迅速超越卫生领域，易造成人们的恐慌而转化为社会经济和政治问题。一是可能导致社会失序以及政府公信力和权威性下降;二是造成巨大经济损失;三是威胁国家的军事安全;四是造成社会恐慌和动荡。

(三)突发公共卫生安全危机事件对现代医疗卫生建设提出新的挑战，凸显建立长效应对机制的紧迫性。一是公共卫生管理体系不完善。目前缺少完善的公共卫生体系、传染病防范体系、ICU重症隔离资源管理体系。二是存在“重医轻防”观念。近些年，在资源分配问题上，政府在两者中选择中把有限的资源更多的投入到医疗上。三是医疗卫生人员队伍不足。目前，国内疾控人员不到19万人。每万人疾控中心人数仅为1.35人，低于国家编委规定的1.75人核定值，更远低于俄罗斯的13.8人。四是医疗设施不足。除了几个医疗设施比较发达的大城市外，普遍存在各种医疗设施还不够健全的情况。部分大城市三甲医院数量配置都不到位，中等城市、小城市各级医疗机构的配置不充足、不合理、不平衡。

二、今年金融在抗疫中发挥的重要作用及其存在的问题

(一)金融在抗疫中充分发挥了重要杠杆作用。

在省政府指导下，人行长沙中支、省财政厅、省地方金融监管局、省银保监局、省证监局、省外汇管理局等六部门联合相关金融机构，出台系列政策措施，加大信贷投放、降低融资成本、优化金融服务，全力支持抗疫保供、复工复产。

1.支持疫情防控，助力企业复工复产。迅速出台湖南版“金融八条”，疫情防控专项再贷款发放100.8亿元，加权平均利率2.77%，支持企业235家;再贷款再贴现发放158亿元，加权平均利率4.09%，支持小微、涉农等各类市场主体1.5万户;再贷款再贴现新增额度发放412.7亿元，加权平均利率4.53%，支持市场主体8.2万户。开展金融“暖春行动”，全省金融机构通过“暖春行动”累计对接企业71978家，累计发放贷款4041.5亿元。保障疫情期间金融服务，开通国库拨款“绿色通道”，累计拨付防疫资金14300余笔、金额26亿余元。为防疫重点企业开设征信服务“绿色通道”，累计为4类特定群体共9.3万人和3421家企业调整征信逾期记录和信贷业务还款安排，其中小微企业1812家。

2.加大融资力度，做好“六稳”“六保”工作。制定金融支持稳企业保就业工作方案，推动建立“1+N”政银企对接机制，全省举办政银企对接会281场，覆盖园区149个，推动银行与9483家企业签约，签约金额4602亿元;推动两项直达实体经济的政策工具落地见效，6-10月，全省法人金融机构共对4.2万笔、211.3亿元小微企业贷款本金办理延期，延期率达46.2%，10月当月全省地方法人机构普惠小微延期率67.7%;3-10月，全省金融机构累计发放普惠小微信用贷款100.9万笔、949.1亿元，同比多放518.2亿元。10月当月全省1-5级地方法人机构普惠小微信用贷款发放额占比达43%。拓宽直接融资渠道，1-10月全省发行金融债券148亿元，同比多发83亿元。全省债务融资工具发行1481亿元，创历年新高，其中民营企业债务融资工具156亿元，同比多发85亿元，居中部六省首位，平均发债利率仅为2.83%。

3.强化保险保障，助力社会和谐稳定。据统计,1-10月全省保险业提供风险保障155.97万亿，为疫情防控捐赠保险累计保额近1.1万亿。各项赔付支出累计378.20亿，同比增长11.03%，其中财产保险赔付支出178.72亿，人身险赔付支出199.48亿。农业保险扩面提质增品，1-10月，全省农险赔款18.71亿，同比增长18.93%，“扶贫特惠保”全面推广，为5.8万贫困户赔款近9000万，大病保险为6.3万名贫困人口补偿2.9亿。加快全省担保和再担保体系建设，落实风险分担机制和代偿补偿机制。到10月末，全省在保余额1008亿，新增担保额848亿，为1万多户复工复产企业提供担保近300亿，免收或减收担保费用1.5亿。

(二)金融在支持抗疫中存在的不足。

1.各级政府在协调金融与配套相关政策上乏力。一是配套政策不够到位。目前,虽然地方政府积极推动医疗卫生信贷发展,但尚未建立金融支持医疗卫生产业发展的风险补偿机制、信贷担保、税收减免优惠、贴息等相关配套政策措施。二是医疗产业信息与信贷投放联动机制不畅。目前银行与医疗卫生部门尚未建立信息共享机制,银行难以甄别医疗卫生企业信息的真实性,既增大了银行信贷管理成本和风险,又制约了银行信贷资金投入。三是医疗卫生产业金融相关法律法规缺失。金融支持医疗卫生产业发展的各种配套制度还不完善，有关激励和约束机制尚未建立，对信贷政策实行的细节标准没有明确法律约束等,导致金融政策难以落实到位或者效率不高。

2.金融机构在与各部门联动上缺乏合力。一是从政府部门来看，为有效防控疫情，各级政府部门虽然采取了多种措施，但是也暴露了金融部门在法治化、精细化、科学化等方面存在不足。如金融支持专项贷款规模偏小，信贷风险补偿机制引导力不够大，再担保体系还未完全建立，无法高效地解决小微企业疫情期间的资金短缺问题。二是部门联动不够，“单打一”的现象比较突出。在相互支持、联手发展方面缺乏合力。特别是缺乏资源共享的信息平台;缺乏激励与约束的考核办法;缺乏联手抗疫的长效机制。三是各级政府和各个部门在打造以信用信息、商业信息和社会信息等为支撑的小微企业大数据共享平台方面乏力。特别在综合金融服务平台体系建设、加大政府性担保基金、信用保证保险财政投入，完善银政企三方风险补偿分担机制、建立小微企业疫情影响专项风险补偿资金池等方面存在严重缺失。四是社会信用体系制度不完善。目前银行综合金融服务平台信息覆盖面较小，并且给银行开放的应用功能有限，银行除依赖征信体系外，无法从统一的监管渠道中获得企业逃债、逃税、欠费及民间融资等信息，无法对企业信用情况作出判断。

3.银行在信贷支持上门槛高、顾虑多。一是门槛设置过高导致民营企业、中小微企业、基层医疗机构贷款受阻。一些基层医院及刚成立的民营医院注册资本少、资产负债率高，经营管理与盈利水平有限，贷款偿还能力较弱，加之卫生部门对其认定的资质较低，部分医院没有被纳入当地医保定点医疗机构的范围。银行出于风险考虑，对此类医院设置了较高的准入门槛，致使民营医院、社区医院及其它较小的医疗服务机构无法取得信贷支持。二是担保难以落实，致使银行贷款投放总量受限。根据《担保法》有关规定，医院的资产属公共福利设施，不得用于贷款抵押;对于医药销售企业而言，占有资产很大比例的药品是有保质期且流动性极大的商品，也难以作为抵质押担保物。各银行对医疗机构采取信用和保证方式贷款，为降低风险，不得不对贷款严格限额管理。三是银行对乡村和社区实体经济支持不够。大疫期间的各项预防工作，主要靠城市社区和农村村委等基层组织。但目前城市社区和村级集体资产基本上微乎之微。据平江县调查：截止2019年底，全县有经济收入的村375个，占村总数的70.7%，其中经营收入1万元以下的村92个，占17.3%，1万元至10万元的村251个，占47.3%，10万元至50万元的村25个，占4.7%，50万元以上的村7个，占1.3%;集体经济空白村有146个，占29.3%。过去银行对城市社区、村级集体注入信贷资金，也基本上是微乎之微。

4.金融机制和产品创新缺乏活力。一是银行产品创新没有跟上创新药企的融资需求。一些具有高科技特色的创新药企如生物医药制造企业，具有高投入、高风险、高回报和周期长，即“三高一长”的特点。银行出于资产安全考虑一般对此类企业贷款门槛高，一定程度上制约了医药生产企业对新产品的开发进程。特别是对重大疫苗科研项目，银行看得多、投得少。二是激励保障机制创新不够。银行对支持医疗卫生行业发展的激励保障机制没有建立健全，没有在内部建立配套的激励约束机制，引导分支机构加大对医疗卫生行业的信贷支持;考核评价机制、信贷规模配置、风险容忍度考核、尽职免职制度缺失等。四是评价体系有待完善。银行缺乏一套涉及定量指标、制度建设、流程管理、产品设计、考核评价等多方位的综合评价体系，以督促引导分支机构长期持续加大对医疗卫生行业和抗疫保供领域的信贷支持。

5.金融监管手段创新不够，监管体系有待进一步健全。目前在支持医疗卫生产业发展方面的监管存在以下不足：一是监管部门在监管指导和督促金融机构迅速选择一些重点行业、重点企业、重点项目上缺乏有效措施。二是缺乏一套评价体系，导致监管部门对信贷政策执行效果无法进行有针对性的考核与评价，从而使得信贷长效管理机制难以建立，不能充分发挥金融监管部门的政策监督检查职能作用，导致信贷政策执行力减弱。三是在监管中存在“一刀切”的现象。比如对各行不良贷款率的考核只有一个标准;还有抗疫物资生产不在信贷支持范畴之列，无法及时获得银行融资机会等。

三、创建公共卫生安全事件的金融应对长效机制建议

(一)强化政府职能，加强金融宏观调控。一是各级党政要高度重视公共卫生安全危机事件的金融长效机制建设。积极协调各方关系，及时帮助排忧解难。今年株洲市人民政府及时出台《关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间金融服务的指导意见》，组织建设了企业导入、数据征信、招商引资、产品推介、政策发布等于一体的综合金融服务平台，并获得了湖南省首家央行征信牌照。目前平台用户注册数1322户，已入驻26家金融机构，上线146项金融产品，归集数据4978万条，实现平台贷款签约1322笔，授信10.3亿元。同时，财政出资设立20亿元的政府产业发展基金;全省首创设立信贷风险补偿基金，由财政出资1.1亿元，为银行支持的小微企业贷款损失提供风险补偿。从而引导银行为267家企业提供贷款9.25亿元。二是进一步加大财政投入。统筹整合财政、卫生、民政等部门的医疗卫生项目资金，合力发展医疗卫生产业。支持设立医疗卫生发展基金,积极试点PPP模式,加强与金融机构合作,通过政府资金有效撬动社会资本进入医疗卫生产业，着力解决当前民营医院因资本投入不足、规模小、设备不齐全、竞争力不强等问题。三是进一步加强银行与担保公司、保险公司、租赁公司等社会服务组织的合作。加强专业化信贷担保公司的发展和信贷风险补偿机制。保险、经纪、租赁公司要各司其职、各负其责，并且主动与银行对接，解决银行“鞭长不及”的问题。四是强化乡村经济财政扶持。在基础设施建设、社会化服务等新农村建设专项扶持资金中，更多地为农村集体经济组织倾斜;涉农主管部门应该优先扶持农村集体经济组织创办的各类农业新型经营主体，给予更多的资金支持;财政应该列出专项资金，用以资助和扶持薄弱的农村集体经济组织;对于村级集体组织招商引资来的、产生预期效益的相关企业，可以从税收方面给予减免或拿出部分奖励村级集体。五是要清理原来集体财产，强化土地资源的严格管控，充分发挥本地资源优势。同时，加大招商引资力度，釆取“公司十农户十合作组织形式(村级集体)”，不断发展集体经济。

(二)强化部门联动，凝聚联手抗疫合力。一是明确当地党委政府对发生公共卫生危机事件处置的主体责任、金融机构的属地责任和公众的社会责任。当地党委政府应成立公共卫生危机事件处置领导小组，明确职责、措施、危机级别和处置预案。二是建立“公共卫生危机事件金融应对的长效机制管理平台”。省政府有关部门依托并运用大数据、云计算、物联网、人工智能、5G技术等，创建“公共卫生安全危机事件金融应对的长效机制管理平台”，将卫生、税务、企业、人民银行等有关部门的信息进行整合，既为商业银行实施信贷提供有效的信息支撑，又为金融机构和实体经济企业搭建信息共享、资源共享、责任共担的信息交流平台，以满足涉疫企业的有效信贷需求和及时的普惠金融服务。三是制定“重大公共卫生安全危机事件应对处置方案”，为金融机构在支持涉疫情企业发展时提供有效保障。如对金融机构涉疫企业贷款实现财政贴息，若发生贷款损失，保险公司提供理赔，银行保险监管机构对金融机构发放涉疫企业贷款形成不良贷款的考核要有适当的容忍度。

(三)强化金融创新，革新旧体制机制。一是优化信贷制度流程。针对性修订医疗卫生信贷相关制度规定，明确相关评级标准，由各分支机构依据标准进行评级，对符合要求的、有发展前景的民营医疗机构和生产销售企业降低准入门槛，进一步扩大支持个私、基层医疗机构和中小企业的范围。鼓励创新构建“最多补充一次+限时办结”机制，调查客户情况力争一次到位，审查人员要求补充资料确保一次亮底，切实缩短贷款办理时限。因疫情防控要求，不具备现场核查条件的，可不进行现场调查，允许采取视频录像、扫描件等非现场方式确认基础调查资料，条件允许时再开展现场核查。二是创新金融产品。各银行要依托大数据、云计算、区块链等新技术，大力创新便捷高效的线上金融产品，为受疫情影响企业的复工复产提供全新的金融服务。中国农业银行西藏林芝分行充分利用大数据、移动互联网、区块链等技术手段，加强线上金融服务和征信产品开发，打造综合科技金融服务生态。今年上半年还针对60多户小微企业创新不同金融产品，共投放贷款1.5亿元。三是创新担保方式。积极探索将符合条件的药品纳入抵质押范围，建议由医疗主管部门牵头成立相关机构，对辖内医药行业的药品实行动态监管，银行依据被纳入监管范围内的药品建立动态质押药品池，据此按一定质押比例为相关医疗单位和企业提供信贷支持。同时，银行可在保证第一还款来源可靠的前提下，对一些地方龙头医院适当放宽第二还款来源的条件。四是创新激励机制。金融机构应建立配套激励约束机制，对完成目标任务的行，因落实利率优惠政策而减少的利息收入进行相应补贴;对未完成目标任务的行,予以相应处罚。五是创新评价体系。金融机构应构建涉及定量指标、制度建设、流程管理、产品设计、考核评价等多方位的综合评价体系，并按月统计、按季通报、按年度考核评价，并确保奖惩兑现。

(四)强化信贷支持，助力疫后经济快速复兴。一是加大对重要药品、抗疫物质以及抗疫机构的金融支持力度。对于生产、运输和销售重要医用物资(应对疫情使用的医用防护服、医用口罩、医用护目镜、新型冠状病毒检测试剂盒、负压救护车、消毒机、84消毒液、红外测温仪和相关药品等)，以及通过疫情防控应急指挥部或其他有权机构确定的，并且列入省一级调度的重点医疗应急防控物资生产等大型骨干企业，应由监管部门、发改委、工信部等部门联合明确重点支持名单，针对性提供金融服务。对参与疫情防控的定点医院、专业医疗卫生机构、科研院所、疾病预防控制中心，以及新建定点医院的承建单位和医疗设备供应单位，对应提供信贷支持。二是加大对乡村和社区实体经济金融支持。农村集体经济组织原始资金积累薄弱和启动发展资金短缺是影响其进一步发展壮大的主要因素之一，金融管理部门和金融机构的支持尤为重要。涉农金融机构的政策导向和服务范围应该不断地向农村集体经济组织扩大和延伸，对由农村集体经济组织参股经营或创办的农业经营项目主体，要优先提供担保服务和信贷支持，同时要适当降低费率和利率，降低农村集体经济组织的融资成本。今年疫情期间，中国农业银行岳阳市平江支行积极支持该县加义镇泊头村集体经济发展，给该村合作企业奇卤味坊酱干厂贷款20万元，预计该村集体经济可获得分红收入15万元。在支持乡村集体经济发展的同时，要高度重视和大力支持城市社区集体经济壮大与发展，以此为长期抗疫提供坚实的物质基础。三是加大对明确企业复工复产、稳产保供的金融支持。金融机构从统筹支持疫情防控与经济社会秩序恢复、平稳发展的高度出发，坚持商业利益服从大局需要，更加积极进取地做好普惠金融服务，以金融全力帮助小微企业复工复产。要围绕各地“菜篮子”、“米袋子”工程，着眼农产品生产、加工、流通、销售全链条，重点支持从事粮食、蔬菜、水果、生猪、禽蛋奶、水产品等基本农产品种植养殖的涉农企业和规模农户，“南菜北运”基地，从事制种、饲料、农药、化肥生产销售的农资企业和个体工商户，从事农产品生产加工销售的农业产业化龙头企业，从事农产品仓储物流的涉农企业，农产品批发市场(野生动物交易市场除外)，城市提供农产品销售的大中型商超，以及“三农”和县域领域的防疫物资生产企业。四是助力国际合作抗疫。习总书记强调，人类是一个命运共同体。我们不但要大力支持医疗卫生企业走出去合作抗疫，也要利用国内完整工业产业链优势，积极支持“一带一路”国际合作，助力国内工业企业拓展国际市场。

(五)强化金融风险管控，创新监督管理方式。一方面，要加强金融风险管控能力建设。在业务办理中，金融机构既要积极主动作为、体现责任担当，又要规范操作、切实有效防范业务风险。要准确界定适用差异化政策的客户范围，按照风险可控原则加强客户准入审核，防止对不具备还款能力的客户提供融资;要加强交易背景管理，确保交易背景真实、合规;要强化资金用途监管和贷后管理，确保用于疫情防控，密切关注客户生产经营和财务情况;要加强尽职履责和道德风险管理，对借防控疫情之名不履行管理职责，内外勾结、挪用资金、虚假骗贷的，严格追究相关人员责任。另一方面，要创新金融监管方式，建立健全金融支持重大疫情的长效机制，充分发挥政策引导和激励作用。运用定向降准、全面降准、公开市场操作、中期借贷便利、再贷款再贴现、信贷优惠利率、差别化存款准备金等货币政策工具，鼓励和引导金融机构更多地将新增或者盘活的信贷资源配置到抗疫保供等公共卫生领域;以正向激励为导向，根据具体情况，适当提高公共卫生行业贷款不良容忍度，实行差异化考核;落实专项信贷计划，督促金融机构对公共卫生领域信贷配置专项信贷计划;建立省一级金融治理联动机制，将失信问题严重的纳入金融失信黑名单，并实施跨部门、多层级联合惩，严厉打击金融欺诈、恶意逃废债等非法活动。

(参与课题研究人员：王一兵、周志新、谢阶志)