慈善研究专家周秋光：政府应该“指导”而非“主导”慈善事业

　　“疫情发生后，社会组织的反映总体上一直都很迟缓和滞后。”周秋光说，“这暴露出社会组织缺乏有效的慈善应急机制、合作协调机制以及自身能力与公信力建设不足等问题。”

　　周秋光是我国著名的社会史、慈善史研究专家，现任湖南师范大学历史文化学院教授，湖南师范大学公益研究院院长。他作为中国第一部慈善通史作者，建构了我国最早的慈善理论体系。

　　近日,在专访时，周秋光分析了社会组织在疫情应对中暴露出的问题。他认为，在面对重大突发性公共卫生事件时，社会组织需要做好危机决策和项目实施两大方面。

　　“今后一段时间，社区将是防疫的主阵地、主战场。”周秋光认为，社会组织应主动从“给予者”“捐赠者”转变为“指导者”“鼓励者”，调整心态、转换角色，顺应防控疫情期间社区服务的需要，以新角色介入。

　　周秋光还表示，政府与社会合力是世界各国普遍采取的应急管理模式。但需要明确政府救助与社会组织活动的边界，并肯定和尊重社会组织对于其所募集的资金所享有的所有权。

　　在周秋光看来，政府应该做的是指导慈善事业而非主导慈善事业，指导主要是通过政策引导、法律规范、舆论宣传、支持和监督等措施，而不是违背慈善事业发展的规律去主导，实际产生阻止其发展的效果。

　　“社会组织的反映总体上很迟缓和滞后”

　　马广志：您最初知道疫情时，有没有意识到问题的严重性?这次疫情对您个人的生活和研究有什么影响吗?

　　周秋光：中外历史上都有过疫情发生的案例，加之2003年我国发生的SARS才过去17年，所以我对这次疫情发生的严重性从一开始就有充分的认识，但严重到后来席卷全球这种程度也是始料所未及。

　　这次疫情对于我个人的生活没有什么影响，反倒是增强增添了安保防护意识和常识。对于我的研究来说，也是一次难得的历史与现实碰撞、理论与实践对接印证的机会，不是说“一切真历史都是当代史”吗?我配合社区的防控措施，宅在家中，有足够的时间通过信息交流的渠道，来关注这次疫情发展的态势和动向，并对一些现象和问题进行思考与研判。

　　马广志：公益慈善领域肯定也是您关注的重点之一。有哪些事情让您印象深刻?

　　周秋光：疫情发生后，党和政府精准施策，部署安排，冲锋在前，体现了责任和担当，但这并不意味着社会组织可以缺席和不到位。令人遗憾的是，疫情发生后，社会组织的反映总体上一直都很迟缓和滞后，仅有少数几个慈善组织率先配合政府在武汉出现，如湖北省和武汉市的慈善总会和红十字会，也包括韩红爱心慈善基金会，而许许多多有影响的大型的慈善组织和基金会都不见踪影。这一点令我印象深刻。

　　马广志：最近，业内也出现一些对社会组织参与抗疫反思的声音，您的观点是什么?

　　周秋光：这次疫情也无疑敲响了警钟，暴露出我国在慈善公益体系及其组织运作能力水平建设上的不足与短板。

　　一是社会组织的应急救援能力不足，存在协调合作机制方面的短板。疫情发生后，国家层面自20日起，一开始只考虑到湖北省慈善总会、湖北省红十字会等几家官办慈善机构，结果，这些机构的应急救援能力明显不足，运作不透明，还引发了一场舆论风波。中国慈善联合会除在第一时间发布倡议书外，在其后似乎并未真正发挥其行业组织协调机构的作用，这是欠妥的。只看见政府的力量，看不到民间社会组织的力量，政府的力量强大，对民间社会组织的动员组织参与，却十分微弱。目前全国社会组织登记的数量超过80万家，但其能力培育及其发挥的作用却不尽人意，这需要政府部门的管理者和所有慈善公益的实务工作者进行深刻反思。

　　二是一些社会组织的管理者专业化水平不足，存在果断决策能力方面的短板。公共卫生事件中，政府是指挥的主体，救援的主体，但并不意味着社会组织可以缺席缺位。但很多社会组织在对早期疫情判断、后期疫情蔓延发展及其救援应对决策过程中的作用似乎没有得到最大发挥，除了部分组织(如韩红爱心慈善基金会)比较活跃外，较少看到一些知名基金会及草根组织的身影，显得十分滞后，甚至“失语”，这是需要深入思考与反省的。

　　“社会组织要做好危机决策和项目实施”

　　马广志：您多年研究慈善事业。在您看来，在面对公共事件时，社会组织应如何才能更好地发挥作用?

　　周秋光：尽管我国已建立了比较完备的以政府为主导和主要力量的突发事件应急管理体制机制，但在突发猝不及防的灾难面前，政府的能力也很有限，难以面面俱到，也还需要社会力量的参与。社会组织需要做好危机决策和项目实施两大方面。

　　首先是危机决策。和常规决策不同，危机决策是一个动态的系列过程。由于疫情发展的不确定性，对于诸多没有救灾宗旨及经验的社会组织而言，危机决策基本上采取的是临时性的危机中决策模式，亦即随危机情景变化而采取的整合模式，因而它又具有一次性、非程序性特点。无论如何，社会组织都需确定紧急救援的原则与流程，进行紧急需求的评估和确定救援方案，以保障救援项目的顺利实施。

　　其次是项目实施。社会组织紧急救援，重在项目得以顺利实施，而这涉及到人、财、物三方面。各社会组织可根据自身情形，在人员动员或志愿者招募、善款管理及物资捐赠等方面开展相应的活动。需要特别注意的是，在对善款的管理与使用上一定要坚持透明，这使慈善组织获得了公信力，进而才有可能让公众更加踊跃捐赠，才有益于疫情的防控与患者的救治。

　　马广志：这次抗疫中发生了一些人道主义悲剧，例如脑瘫儿童的死亡、孙子孤身陪同去世爷爷数日等，都让人感到哀痛。这其实都是社会组织作为社会治理“毛细血管”所关注的领域。

　　周秋光：疫情凶猛而残忍，对全社会构成强烈冲击，影响每个人的正常生活。对困难群体而言，他们抗击风险能力、自救能力不足，更容易陷入困境。这期间发生的这些人道主义悲剧，在让人感到悲痛的同时，也对社会组织参与重大突发公共卫生事件的不力提出了反思。

　　党中央也一再强调要关注受疫情影响的困难群体，“对因疫情在家隔离的孤寡老人、困难儿童、重病重残人员等群体，要加强走访探视和必要帮助，防止发生冲击社会道德底线的事件”，而且各地政府将大量精力投入到疫情防控工作中，难免顾此失彼。这就迫切需要社会组织根据各自创设的宗旨与目标，遵照章程，发挥自身所长，组织人力物力，及时发现和解决受疫情影响的弱势人群所面临的生活困境，诸如贫困户、其他疾病患者、孕产妇家庭、残疾人家庭、留守儿童、监护人被隔离的孩子、或是子女被隔离的老人的生活、医疗需求，还有医护人员双职工在疫情中无法照料孩子，以及感染新冠肺炎者去世后其家庭成员(尤其是老人、小孩)的基本生活保障。

　　虽然说要照顾到社会的方方面面，发挥好“毛细血管”的作用，兼顾到社会中每一个困难群众，任务艰巨，实属不易。但越是如此，越要关注最需要关注的人;越是大众的生活被按下“暂停键”，越要关注那些生活无以为继的群体，为他们输送温暖和信心。最重要的是，出手要快，尽最大努力避免类似老人在家病故的事件重演。

　　社会组织之间需要建立起多方协作机制

　　马广志：有学者呼吁，社会组织面对大灾大难时应该建立多元主体之间的沟通、协作机制。对此，您怎么看?

　　周秋光：应对重大公共卫生事件，我认为社会组织不能各自为战，确实需要建立起合作协调机制。从此次疫情发展的态势来看，其波及的地域、影响的人群、牵扯的问题广泛而复杂，由此而来，这次捐赠绝大多数属于多对多模式的捐赠。在这种模式中，捐赠方和受惠方处于信息不对称状态，捐赠方不知道受惠方的具体信息与善款使用情况，受惠方也不知捐赠方为谁。如果没有中间的劝募者或实施者的组织化运作，该模式将难以顺利完成，会存在诸多不确定性和产生较大风险。同时在第三部门整体资源有限的情况下，社会组织协作的规模和质量成为影响社会组织抗疫成效的重要因素。

　　马广志：如何构建这种合作机制?

　　周秋光：首先是构建疫情形势信息共享平台，优化资源配置。疫情初期，由于缺乏有效的信息共享平台，导致对各定点医院收治病患者情形及所需物资等资讯缺乏掌握，从而出现捐赠物资不能及时调配、各医院急救物资“旱涝不均”的现象，造成效能低下甚至浪费。如果能未雨绸缪，指导和推动核心型社会组织建立统一的信息共享平台，及时公布捐赠与需求信息，互通有无，并支持物流类型、城市区间、分布时间多重查询，就能实现善款及医用物资快速、精准对接，优化慈善资源配置，使其发挥最大效能。

　　令人可喜的是，此次疫情发生之后，深圳壹基金公益基金会、爱德基金会、南都基金会等10家机构启动了“抗击新冠疫情社会组织协作网络”，这对推动民间力量安全、高效、有序地参与新冠疫情防控工作，促进各社会组织在各地响应，发挥了一定的作用。

　　其次，社会组织之间需要建立起多方协作机制。在目前“大政府小社会”的大环境下，相对弱小的民间尤其是草根组织，好比刚出生不久的婴孩，不仅需要政府的扶持和信任，更需要同行间的抱团取暖、守望相助。这就需要社会组织之间建立起有效的多方协作机制，在联合中坦诚合作，共同进步和成长，构建起高效协同的公益生态。

　　政府应该是指导而非主导慈善事业

　　马广志：从政府与慈善的关系来看，您认为这次疫情有哪些方面值得反思?

　　周秋光：为应对频发的突发公共事件，建国以来，我国就确定了“政府主导，社会参与”的工作思路和指导思想。这不仅可以发挥政府的优势，同时亦可激发社会组织的活力，推动救灾和应急应对方式的创新，提高灾后重建和疫后恢复的效率和效果。事实上，在公共卫生事件发生后，政府与社会合力也是世界各国普遍采取的应急管理模式。这就需要我们厘清政府管理与慈善组织在应急状态下的关系。

　　一是通过立法来明确突发公共卫生事件中的政府责任和角色，赋予其特殊处置的权力，来调配有限的公共资源。从我国的《突发公共卫生应对条例》、《突发事件应对法》、《传染病防治条例》等法律法规中，均可窥见这一立法目的。也就是说，与一般常态相比，公共卫生事件一旦发生、政府启动应急响应之后，政府的权力也会发生一些变化，社会组织的功能和角色也应有所调整。

　　二是为了慈善资源的合理配置，需要完善政府与慈善组织协商沟通机制。尽快搭建信息沟通平台，坚持“政府主导、社会参与”的方针。需要明确政府救助与社会组织活动的边界，鼓励社会组织协助政府开展疫情防控与治理。

　　三是为了捐赠资金的规范使用，政府部门所接受的捐赠与社会组织所接受的捐赠需要明确区分。并肯定和尊重社会组织对于其所募集的资金所享有的所有权。当然，需要明确的是，原先重大灾害发生之后，是由民政部门设立统一救灾账号接受社会捐赠，但是，2010年玉树地震之后，为了保证社会捐赠的公开、透明和效率，民政部门不再接收和转送社会捐赠，而是充分调动社会组来发挥作用。机构改革之后，这一职能也转移至应急管理部门。

　　马广志：您怎么评估这次公共卫生危机对于慈善事业的影响?

　　周秋光：这次公共卫生危机对于慈善事业的影响可谓毁誉参半。新冠肺炎疫情在武汉大规模爆发后，大量社会组织承载着社会各界的爱心善意，传递着乐善好施的中华传统和互助友爱的核心价值，积极参与到抗疫战疫的行动中，发挥了一定的作用。

　　然而，疫情期间慈善领域发生的失范现象与不当作为，进一步暴露出我国慈善事业自身发展面临诸多问题。在面对重大性突发公共卫生事件时，社会组织缺乏有效的慈善应急机制及合作协调机制、自身能力与公信力建设不足、政社权责关系不明确、有效的外部监管又付之阙如。在井喷式的社会捐款款物面前，很难做到让每一份爱心善意都及时落到实处，从而导致慈善资源不能及时发挥效能，让公众爱心受到减损，由此也带来了各种负面的舆情事件，对慈善事业造成了很大影响。

　　马广志：前不久，民政部称， “慈善组织运作能力有待改善 政府监管慈善能力有待提高”。

　　周秋光：后疫情时期，针对慈善组织在疫情期间表现出的诸多问题，政府有关部门应该会进一步加强对慈善组织的管理。然而，政府对慈善组织的管理是有明确定位的，政府应该做的是指导慈善事业而非主导慈善事业，指导主要是通过政策引导、法律规范、舆论宣传、支持和监督等措施，而不是违背慈善事业发展的规律去主导，实际产生阻止其发展的效果。

　　六个方面补齐社会治理“短板”

　　马广志：新冠肺炎疫情对社会治理也带来很大挑战，有哪些突出的问题?您有什么建议?

　　周秋光：从此次疫情来看，补齐社会治理“短板”应从以下六个方面来把握。

　　一是构建社会治理应急机制。在遭遇其他重大社会问题或危机时，需要有相应的社会治理应急机制，包括政府与社会组织的沟通与合作机制、社会组织之间的有效协作机制，以及相关信息共享机制、资源调配机制等，这是避免重大灾难或社会危机发生后社会组织举止失措和社会失序的根本条件。

　　二是进一步理顺政社关系。鉴于在此次抗击新冠肺炎疫情的过程中，慈善事业一度陷入被公众质疑的困境，应当承认政社关系并未理顺。应明确界定政府职责的边界，根据各依其规、各循其道、平等协商、有效合作的原则，正确处理政府和社会的关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治并充分发挥作用。

　　三是动员社会组织积极参与防控救灾。对于社会组织而言，参与抗疫防疫救援行动，是其日常事务到非常救助的延续与拓展，是其责任意识的自然展现。此外，志愿精神是社会组织成立的基础，同时也是其各种行动的驱动力。对于社会组织而言，履行其社会责任，就必须要在志愿精神的作用下将其价值诉求转换为直接行动。

　　四是做好社区疫情防控及弱势人群救助。疫情蔓延情形之下，社区防控尤为重要，这就需要一些社区社会组织、基金会积极参与其中，在疫情有扩散危险的情形下平衡和协调各方利益诉求，发挥其相应的作用，搞好社区治理，营造邻里守望、互助共济、共克时艰的社区氛围。

　　五是加强医疗卫生机构的服务能力建设。加快推进医疗机构在城乡的全覆盖，逐步完善医疗卫生机构。确保医疗资源由政府无偿或低成本提供给医疗机构使用。加强公共卫生领域的医学研究和人才培养，并逐步提高医学科研人员的社会地位和福利待遇。此外尤其要注重提高农村地区医疗的服务能力和水平，增加医疗机构硬件配套设施，改善乡镇卫生院、村卫生室基础条件。

　　六是加快推动社会治理法治化。成熟的社会治理体系应当运行在法治的轨道上，这是社会治理现代化的客观标志，也是社会治理规范有序进行的依据。必须高度重视社会治理法制建设并加快步伐，包括制定社会组织法、志愿服务法等一批新法律，修订完善居民委员会组织法、村民委员会组织法、慈善法等一批现行法律，并通过行政法规为社会组织的运行以及处理政府与社会的关系提供清晰的思路和依据，以此确保社会治理中依法依规办事。

　　马广志：这次公共卫生危机对中国影响深远，许多人都在思考中国的未来。作为一个社会史、慈善史研究专家，您对于中国的慈善事业的未来有什么样的期许?

　　周秋光：经过两个月来举国上下齐心协力，全国夺取战“疫”胜利已在眼前。在打赢这场没有硝烟的战争同时，我们也需要思考如何因势利导，把抗击疫情的同心同德，转化为推动慈善公益事业改革发展的契机。静而思之，我们需要以发展的眼光，瞩目未来，提升观念、改变方式、完善能力，为慈善公益事业注入新的发展动力。

　　首先，倡导慈善理念提升。鼓励社会组织多元发展，以能力为导向，打破官办慈善组织的资源垄断性，破除官办慈善组织的优越性、优先性，将官办慈善组织与民间社会组织等同视之，给予同等地位及待遇，这是慈善事业可持续发展的需要，也是全社会的呼吁。

　　其次，推动救助方式变革。今后一段时间，社区将是防疫的主阵地、主战场。社会组织应主动从“给予者”“捐赠者”转变为“指导者”“鼓励者”，调整心态、转换角色，顺应防控疫情期间社区服务的需要，以新角色介入。在重疫区的武汉市，在未来一段时期，这种救助方式的转变尤为必要，也尤为迫切。

　　最后，要进一步强化社会组织管理运作能力。疫情发生以来，能否维系社会组织的正常运转、推进慈善救援活动有序而顺利开展，是对慈善公益理念与能力的重大检验。这就需要慈善公益组织主动完善运行机制，及时发现和补齐短板，从而真正做到为社会发展服务。(马广志)