刘克邦：对国债资金贫困县公路项目检查的思考

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对国债资金贫困县公路项目检查的思考

文/刘克邦

　为进一步加强国债资金管理，充分发挥国债资金的使用效益，促进贫困县公路建设和经济的发展，今年上半年，由我们省财政厅牵头，组织省计委、省审计厅、省交通厅等部门的同志，对全省国债资金扶贫县公路项目进行一次检查。发现的问题较为严重，希望引起省政府、省交通厅和各市州县政府和有关部门高度重视，及时采取措施，切实加强管理，提高管理水平，堵塞漏洞，杜绝浪费，充分发挥国债资金使用效益，将此好事真正办好，惠及人民群众。

　一、基本情况和存在的主要问题

　1998年国家实施积极财政政策以来，国家共安排我省贫困县公路国债项目共22个，总投资28.81亿元，其中国债资金64250万元(中央拨款56250万元、转贷8000万元)，占总投资的22.87%。项目投资新建等级公路672.9公里，独立大桥6座、2483米，改扩建等级公路200.8公里。到目前为止，已完成投资15.64亿元，占总投资的54.29%。其中5个项目已建成通车，4个项目可望年内建成，其他13个项目正在施工建设中。国债资金投入，有效地引导和带动社会资金投向于公路建设，极大地改变了我省交通基础设施特别是贫困县公路建设相对滞后的状况，对改善我省老、少、边、穷地区经济发展环境，促进贫困县人民脱贫致富，发挥了积极的促进作用。

　通过检查，从总的来看，贫困县公路国债项目管理是好的。但是，由于各方面主客原因，也还存在一些不容忽视的问题。

　(一)项目法人、招标投标、工程监理责任制落实不到位。

　1.项目法人责任制不落实。检查中我们发现，一些市县在公路建设过程中，由县政府成立的工程指挥部，由县政府领导担任指挥长，全权负责整个项目的建设工作，施工监管、财务核算从有关单位抽调临时人员具体经办。工程完工，指挥部亦将拆散，领导、工作人员各自回到原来的单位。没有独立法人资格的业主，也没有责任主体，对完全、彻底地落实项目建设终身责任制，确保工程质量和资金安全万无一失极为不利。

　2.招标投标责任制不落实。有的不按规定程序招投标，滥用邀请招标，使项目招标存在很多漏洞;有的搞地方保护主义，为照顾本地施工企业，低分高价反而中标，使招投标流于形式;有的直接由建设方“一对一”将工程发包给施工方;还有的直接指定当地包工头或村组负责人组织施工。这些不规范的招投标，使一些不具备资格的施工队伍挤入了工程建设，给工程质量带来隐患;同时，也给一些承揽转包工程的“二道贩子”以可趁之机，助长了走歪门邪道争抢项目的不良风气，扰乱了建筑市场的正常秩序。

　3.监理责任制不落实。一部分县市在实施工程监理方面重视不够，责任不明，措施不到位，操作不规范。有的没有按规定要求实施委托监理，或者是没有委托有独立法人资格、有资质的监理单位实施监理，而由建设方施工管理人员的现场监督代替监理，在技术、范围和深度上达不到监理的要求;有的委托监理流于形式，建设方与监理方签订的委托监理合同过于粗糙，约定条款法律依据不足，内容不全，权责不清，成为一纸空文;有的委托临时成立的非法监理机构实施监理，或者是委托挂名在监理机构、实际为自由人监理，其工资报酬由建设方按双方议定标准按月直接从工程款支付。

　(二)超计划、超概算，项目资金缺口大。

　1.建设项目超计划、超概算。一些县市在申报项目时，为了尽快争取立项批复，得到国债资金支持，考察论证不充分，申报计划过紧，概算未打足;还有的在投资计划批复后，计划观念不强，更不考虑财力保证的可能，控制不严，随意变更设计内容，扩大建设规模，提高工程标准，增加项目投资，以至于项目建设超计划、超概算，使本来就吃紧的计划和概算更不能满足工程建设的需要，造成建设项目资金缺口大，拖欠工程款严重，工期拉长，不能如期建成投入使用。

　2.自筹资金困难，配套资金难到位。一些县市的项目投资先天不足，地方财政困难，保工资、保稳定支出压力大，无法安排财力配套建设项目;金融部门对公路项目的经济效益和还贷能力存有疑虑，论证评估不积极，加上银行系统贷款审批手续严格，审批时间长，项目贷款资金难以到位;项目建设大都处于老、少、边、穷地区，当地社会民间资金不充裕，外资投入积极性不高。由于资金不能按时、足额到位，使得有的项目不能按期开工，或开工后停停打打，成了“胡子工程”“半拉子工程”， 严重影响国债资金使用效益的充分发挥。

　(三)资金管理不严，财务制度不健全。

　1.不按规定核算和管理国债资金。一些建设单位对国债资金财务管理松弛，审批制度不严，不按规定专户储存，专账核算，多项资金混在一起使用;有的没有严格执行国债资金专款专用的规定，将国债资金用于归还以前工程的银行贷款，或者是支付其他建设项目工程款，甚至于非建设项目支出，达不到中央规定国债资金投入需新增工程实物量的要求。

　2.财务会计基础工作差。一些建设项目的对财务核算重视不够，聘请的财会人员素质不高。有的没有《会计证》，连最基本的会计科目、核算方法和财务制度都不太熟悉，不具备上岗资格;有的费用报销原始凭证不合法，工程支出记账依据不充分，会计科目使用不规范，核算方法和程序自行其是，不按“两则”“两制”进行，存在核算不实，账账、账证、账实不符的问题;有的财务人员职责不清，会计、出纳分工不明，银行印鉴管理不严，内部约束制度不完善，财务上失去有效的控制。

　3.费用开支混乱。一些建设单位财经纪律观念淡薄，费用开支和工程款支付控制不严、制度不完善，管理上漏洞较多。有的严重违反现金管理规定，开支不通过银行转账，大额提取现金，大量支付现款，资金安全存在隐患;有的费用开支审批制度不严，手续不齐全，大量白条子入账;有的工程价款结算不经领导批准，也无其他监督制约措施，仅凭施工员一人签字认可的工程量就将款付了出去;还有的大手大脚，请客送礼，铺张浪费，管理费支出严重超标。

　(四)建设进度不理想，工程质量存在隐患。

　1.工程建设进展不快，不能按期竣工交付使用。大部分贫困县公路按计划如期建成难度较大，有的1998年安排的项目拖到至今尚未完工。主要原因有：一是前期准备工作不足，项目考察论证不充分，以至于项目批准下来，各方面工作跟不上，出现资金等工程、工程等设计的不正常现象;二是由于项目地区经济相对落后，面对交通建设的巨大投入，地方配套资金筹措困难，拉长了建设工期，使项目难以按计划建成完工;三是个别项目因地形复杂，地质状况不如人意，施工难度大，增加了工程量和投资量;四是有的县市组织安排欠科学，施工队伍力量不强，建设中一些疑难问题和矛盾得不到及时、妥善解决，影响了工程建设的速度和进度。

　2.建设项目工程质量存在隐患。由于扶贫县公路建设大都处在我省西部地区，地形复杂，穿越山坡、河流多，开挖方岩石多、护坡高而陡，勘察、设计和施工难度大，加上一些地方筹资困难，自筹资金部分采取民工建勤方式分摊到乡村完成，机械化程度低，施工队伍犹如一盘散沙，带来的问题是指挥不灵，管理失控，填埋路基紧密度不够，边坡防护不标准，防渍排水不到位，工程质量存在许多隐患。

　二、整改措施和建议

　(一)提高认识，加强领导，确保建设项目顺利实施。

　　实施贫困县公路国债项目是中央实施西部大开发，支持贫困地区建设发展的重大举措，是项目地区发展经济、改善基础设施条件的可靠保障，体现了党和政府对贫困地区及其群众的关心和关怀。各级政府特别是项目县市政府要高度认识贫困县公路国债项目建设的重要战略意义和经济意义，把项目建设作为地方政府当前的一项重要工作来抓，加强领导，在人力、物力、财力上予以重点保证，落实好优惠政策，协调好各方矛盾，及时处理工程建设中的阻工、停工问题，制止和纠正乱收费、乱罚款行为，创造良好的投资环境和建设环境，确保项目建设顺利进行。

　(二)履行职责，配合协作，大力支持项目建设加快工程进度。

　　国债贫困县公路项目建设完成得如何，事关国家西部大开发和贫困落后地区经济建设发展的大局，各有关部门要顾全大局，履行职责，协同配合，积极主动为项目建设提供优质服务，创造优越条件，支持项目建设的按期保质建成完工。各级计委要充分发挥综合管理部门的组织协调作用，加强对项目建设的督察和协调工作，帮助项目县市和建设单位排忧解难;各级建设主管部门要严把工程质量关，实施源头控制，加强现场监管，发现问题及时纠正，在质量上不留隐患，不降低标准;交通部门应该是贫困县公路建设管理的牵头和责任部门，要加大项目建设规划、管理和指导的力度，组建项目法人，组织优质、高效、安全施工;财政部门要及时拨付国债资金和预算内安排资金，协助政府想办法落实配套资金，加强建设单位财务核算、资金使用的管理与监督;各级监察、审计部门要发挥职能作用，加强监督审计，整治内外部环境，为项目建设保驾护航。

　(三)规范操作，严格执行《招标投标法》，切实落实各项责任制。

　过往的经验教训告诉我们，无论是从保证工程质量方面，还是从反腐倡廉、整顿建筑市场秩序角度来看，基本建设的勘察、设计、招标、监理和施工各个环节都必须纳入强制管理的范围，依规操作，严格责任追究制。贫困县公路国债项目更不能例外。首先，要全面落实项目法人责任制，每个项目必须明确责任主体，组建项目法人，由项目法人对项目策划、资金筹措、建设管理、经营和债务偿还实行全过程负责，一切由临时工程指挥部代理项目法人的不规范作法必须坚决纠正;其次，坚决贯彻执行《招标投标法》，落实招投标责任制，每个项目都必须坚持公开、公平、公开的原则，严格按规定程序招标，不得指定发包、分包和层层转包，更不得搞“暗箱操作”，在招标中内外串通，徇私舞弊、弄虚作假;再次，要全面落实工程质量责任制，建设主管部门要加强对项目工程质量的管理监督，项目法人、设计、监理和施工单位要按照各自的职责分工对工程质量终身负责，建立健全责任明确、操作严谨、控制有效的内部质量保证体系，确保工程质量不出疵漏，不留隐患。

　(四)采取得力措施，落实各项配套资金，确保项目工程进度和如期完工。

　从检查的情况看，项目建设能否按要求如期完工，关键的是资金能否及时、足额到位。各级各有关部门要高度重视，特事特办，积极落实好各渠道来源项目资金的到位。省计委、省交通厅要在分年度安排预算内投资、以工代赈、交通重点建设资金计划时突出重点，集中财力，优先保证贫困县公路项目建设资金的到位，并根据项目实施的实际情况，批准合理调概，适当追补资金计划;各相关银行要把贫困县公路国债项目作为信贷支持的重点，抓紧项目论证评估，加快呈报审批速度，及时发放贷款;各级财政部门要积极主动出谋划策，搞好服务，协助政府和有关部门落实筹措地方配套资金，按计划、按进度及时、足额拨付工程款，确保项目施工对资金的需要;项目法人要严格控制投资规模，按计划组织施工，不得随意突破计划，变更设计，增加内容，提高标准，造成项目资金的硬缺口，影响批准项目的按期按质建成。

　(五)严格资金管理，加强财务监督，充分发挥资金使用效益。

　要严格财务制度，严肃财经纪律，强化资金和财务管理，实施有效监督，确保资金安全，充分发挥资金使用效益。项目单位要严格执行国家财经纪律和财务制度，建立健全内部约束机制，配备合格财会人员，严格资金使用审批程序，专户储存、专账核算国债资金，专款专用建设资金，坚决制止大手大脚、铺张浪费，大额提现支付工程款，大量不合法单据报销支出，滥发奖金补助，挤占、挪用建设资金的违纪违规行为;各级财政、审计、监察和项目主管部门要履行职责，严格把关，严格管理，实施源头控制，加强经常性的监督与检查，发现问题，及时纠正，并追究有关人员的责任。

　作者简介：

　刘克邦，文创一级，高级会计师，中国注册会计师，中国作协会员，中国散文学会会员，湖南省作协全委会委员，湖南省散文学会名誉会长。出版散文集《金秋的礼物》《清晨的感动》《自然抵达》《心有彼岸》4部，在《中国作家》《北京文学》《天津文学》《散文百家》《散文选刊》《散文海外版》《山西文学》《芙蓉》《湘江文艺》《湖南文学》和《文艺报》《中国文化报》《中国财经报》《湖南日报》等报刊发表文学作品200多篇;获全国第六届冰心散文奖、湖南省第四届毛泽东文学奖、长沙市第十一届“五个一工程”奖等奖项。

　　(本文载于《财政监察》2002年第9期)